Der Expertenrat für Klimafragen hat zum Klimaschutzprogramm 2026 der Bundesregierung Stellung genommen, das am 25. März im Kabinett beschlossen wurde. Nach Sichtung der von der Bundesregierung vorgelegten Dokumente kommt der Expertenrat zu dem Ergebnis, dass das Klimaschutzprogramm 2026 nicht die Anforderungen aus § 9 Klimaschutzgesetz erfüllt. Vorbehaltlich einer vertiefenden Prüfung geht der Expertenrat davon aus, dass die bisherigen Maßnahmen mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht ausreichen werden, um die Erreichung der Klimaschutzziele sicherzustellen. Da die Bundesregierung noch am 18. März umfassende und teilweise nicht vollständig nachzuvollziehende Änderungen vorgelegt hat, war eine geordnete und vertiefte Prüfung des Programms nicht möglich. Der Expertenrat konnte daher seinem gesetzlichen Auftrag nach eigener Aussage nur eingeschränkt nachkommen.
THG-Minderungswirkung vermutlich deutlich überschätzt
Die Projektionsdaten 2026 in Kombination mit den Angaben zur THG-Minderungswirkung des Klimaschutzprogramms durch die Bundesregierung zeigen in der Summe der Sektoren (ohne den Landnutzungssektor LULUCF) eine knappe Zielverfehlung für 2030 und eine Zielerreichung für alle weiteren übergreifenden Ziele. Der Expertenrat sieht allerdings Anhaltspunkte dafür, dass die Bundesregierung die tatsächliche THG-Minderungswirkung des Klimaschutzprogramms 2026 deutlich überschätzen könnte. Barbara Schlomann, die Vorsitzende des Expertenrats, stellt hierzu fest: „Viele Maßnahmen könnten gegenüber bereits bestehenden Instrumenten, wie den mengensteuernden Emissionshandelssystemen, nur eine geringere zusätzliche Wirkung entfalten als von der Bundesregierung berechnet.” Zugleich könnten bisher nicht geklärte Finanzierungs-, Akzeptanz- und Infrastrukturfragen die vollständige Realisierung der von der Bundesregierung erwarteten Treibhausgasminderungen gefährden.
Für das Zieljahr 2030 ist die von den Projektionsdaten 2026 projizierte Zielverfehlung selbst ohne zusätzliche Wirkung des Klimaschutzprogramms 2026 nur sehr knapp. Insofern kann der Expertenrat nicht ausschließen, dass das 65 Prozent-Minderungsziel für 2030 – auch aufgrund der anhaltend schwachen Wirtschaftslage – möglicherweise knapp erreicht werden könnte. Die Zielverfehlung bei den weiteren Zielen ist laut den Projektionsdaten 2026 jeweils deutlich höher. „Hier müssten für die Zielerreichung also erhebliche zusätzliche Effekte auftreten”, folgert Barbara Schlomann und ergänzt: „Dass diese in der erforderlichen Höhe eintreten werden, ist vorbehaltlich vertiefender Prüfungen deutlich unwahrscheinlicher als für das 2030er Ziel.” Der Expertenrat gehe daher davon aus, dass das 88 Prozent-Minderungsziel im Jahr 2040 sowie das Budgetziel für die Periode 2031 bis 2040 auch nach Umsetzung des Klimaschutzprogramms 2026 mit hoher Wahrscheinlichkeit verfehlt werden dürften. Diese Einschätzung sieht der Expertenrat zusätzlich dadurch gestützt, dass zwischenzeitlich die Abschwächung wichtiger, bei der Erstellung der Projektionsdaten 2026 noch nicht berücksichtigter Maßnahmen im Gebäude- und Verkehrssektor angekündigt wurden.
Im Landnutzungssektor LULUCF würden nach Berechnung der Bundesregierung auch nach Umsetzung der Maßnahmen aus dem Klimaschutzprogramm die Minderungsziele bis 2040 deutlich verfehlt werden, selbst wenn diese vollständig auf den mittleren Emissionspfad aus den Projektionsdaten 2026 wirken würden. Ratsmitglied Julia Pongratz analysiert: „Für den Landnutzungssektor weist die Bundesregierung zwar substanzielle THG-Minderungswirkungen bis 2045 aus, diese sind jedoch auf Basis der vorliegenden Unterlagen nur eingeschränkt nachvollziehbar.” Unter anderem fehlten konsistente Angaben zur Minderungswirkung in den gesetzlich relevanten Vierjahreszeiträumen (2027–2030, 2037–2040 und 2042–2045), sodass eine belastbare Bewertung der Zielerreichung nicht möglich sei. Sie fügt an: „Zudem bestehen erhebliche Unsicherheiten hinsichtlich der tatsächlichen Minderungswirkung des Maßnahmenpakets.”
Im Gesamtbild wenig Neuerung
Der Expertenrat gibt an, im Klimaschutzprogramm 2026 keine systematische Neuerung zu erkennen und stellt insgesamt ein geringes Ambitions- und Innovationsniveau fest. Die Maßnahmen wirkten aus seiner Sicht überwiegend additiv und es lasse sich kein Gesamtkonzept erkennen. Der Expertenrat vermisst zudem die umfassende Berücksichtigung der von ihm in seinen bisherigen Gutachten formulierten Anforderungen an ein Klimaschutzprogramm: „Insbesondere fehlt die im Zweijahresgutachten 2024 empfohlene umfassende Einbettung der Klimaschutzpolitik in eine politische Gesamtstrategie”, so der stellvertretende Vorsitzende des Expertenrats Marc Oliver Bettzüge. Das Programm enthält darüber hinaus kaum noch Maßnahmen zur fortgesetzten Steigerung der Energieeffizienz.
Sektoral liegt der Schwerpunkt der Anstrengungen weiterhin auf dem Sektor Energiewirtschaft. Auf dessen Maßnahmen entfällt fast die Hälfte der ausgewiesenen Minderungswirkung des Programms. „Insbesondere fehlen im Gebäudebereich Maßnahmen mit sozialer Staffelung, wie sie für den Verkehrssektor mit dem neuen Förderprogramm für Elektromobilität im Maßnahmenpaket enthalten sind”, führt Ratsmitglied Tanja Kneiske aus. Der Expertenrat sieht daher in dem vorgelegten Klimaschutzprogramm keine erkennbare Ausrichtung auf die Entlastung von Haushalten mit kleinen und mittleren Einkommen, obwohl die Dringlichkeit für eine soziale Flankierung der Klimaschutzpolitik weiter zunehmen wird.
Zur Wirtschaftlichkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen hat die Bundesregierung gegenüber dem Expertenrat keine Angaben gemacht. Der Expertenrat empfiehlt der Bundesregierung, diesem Aspekt mehr Aufmerksamkeit zu widmen und dabei innovative, anreizorientierte Maßnahmen stärker in den Blick zu nehmen. Ratsmitglied Allister Loder nennt Beispiele: „Neben bereits etablierten ökonomischen Instrumenten wie Ausschreibungen und ETS bzw. BEHG gäbe es weitere innovative Instrumente wie Weiße Zertifikate für Energieeffizienz oder ein Bonus-Malus-System für Pkw.” Solche Instrumente seien bereits seit längerem in anderen EU-Ländern etabliert, und ihre Finanzierung könne unabhängig vom öffentlichen Haushalt oder haushaltsneutral erfolgen und mit einer sozialen Komponente ausgestaltet werden.
Eingeschränkte Möglichkeit der Prüfung
Eine vertiefte Prüfung des Klimaschutzprogramms 2026 war aufgrund des Erstellungsprozesses der Bundesregierung nur eingeschränkt möglich. Zwar hat der Expertenrat bereits seit Januar 2026 mehrere Entwurfsversionen des Programms erhalten und kommentiert, in der zuletzt an den Expertenrat übermittelten Fassung wurden jedoch kurzfristig umfangreiche Änderungen vorgenommen. Darüber hinaus schränkten nach Einschätzung des Expertenrats eine Vielzahl veränderter Rahmendaten, insbesondere durch die aktuellen Entwicklungen auf den weltweiten Energiemärkten, die Belastbarkeit der vorhandenen Datengrundlage zusätzlich ein.
Hinweis:
Der Expertenrat für Klimafragen ist ein unabhängiges Gremium aus fünf sachverständigen Personen verschiedener Disziplinen. Er wurde im September 2020 benannt und ist beauftragt durch § 11 und § 12 KSG. Das Gremium besteht aus den fünf Mitgliedern Dr. Barbara Schlomann (Vorsitzende), Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge (stellvertretender Vorsitzender), Prof. Dr. Dr. Tanja Kneiske, Prof. Dr. Allister Loder und Prof. Dr. Julia Pongratz.
